Monsieur le Président,
Le code de la route (partie Législative) qui fixe actuellement la plupart des
règles de circulation routière est issu de l'ordonnance no 58-1216 du 15 décembre
1958 relative à la police de la circulation routière.
Depuis cette date, de nombreux textes sont venus le modifier sans qu'un souci
de cohérence ait toujours prévalu. Par ailleurs, certaines lois, lors de leur
adoption, n'ont pas été codifiées.
Ainsi, l'accès au droit de la circulation routière est devenu malaisé. La nécessité
de procéder à une réécriture de ces textes a été soulignée à maintes reprises
depuis plusieurs années.
Dans un rapport du 7 janvier 1974, l'ingénieur général des ponts et chaussées
Guy précisait déjà : « La succession des articles laisse beaucoup à désirer
au plan de la logique et il est difficile à un non-initié de trouver facilement
le ou les articles du code traitant d'un sujet déterminé. »
Dans un rapport du 24 mars 1994, le préfet Philip concluait à la nécessité de
« recodifier » le code de la route afin d'assurer une structure plus cohérente
et une meilleure lisibilité des normes. Il précisait en outre que la règle doit
être compréhensible par les usagers et ressentie par ces derniers comme nécessaire
et juste.
Le Conseil d'Etat, lui-même, a critiqué à plusieurs reprises l'état actuel du
code de la route.
Enfin, la Commission supérieure de codification a indiqué dans son rapport d'activités
de 1995 : « La réfection du code de la route est impérative et urgente. Il a
été tant de fois modifié depuis 1958 qu'il a perdu sa cohérence et sa lisibilité
au détriment de ceux-là mêmes qui sont chargés de son application. »
Effectivement, le code de la route actuel ne répond pas aux impératifs de lisibilité,
de compréhension et de cohérence que l'on est en droit d'attendre d'un texte
législatif applicable à plus de trente millions de conducteurs. Par exemple,
pour connaître la législation en matière de conduite sous l'empire d'un état
alcoolique et les sanctions qui s'y attachent, il est nécessaire de se reporter
à plusieurs articles , inscrits dans des titres différents, l'un décrivant l'infraction
et les peines principales encourues, l'autre, les possibilités d'immobilisation
du véhicule, le troisième, le retrait de points, le quatrième, la procédure
de suspension du permis de conduire et le cinquième, les conditions d'annulation
du permis.
Lors d'une réunion interministérielle tenue le 30 mai 1994, la décision a été
prise de procéder à la refonte du code de la route conformément au programme
général de codification arrêté précédemment.
La loi no 99-1071 du 16 décembre 1999 a autorisé le Gouvernement à procéder,
par ordonnances, à l'adoption de la partie Législative de certains codes, dont
le code de la route. Le projet établi en application de cette habilitation a
été examiné, le 1er mars 2000, par la Commission supérieure de codification
et, le 27 avril 2000, par le Conseil d'Etat.
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Avant de commencer tout travail de codification proprement dit, il a été décidé
de garder l'appellation « code de la route », même s'il était possible de s'interroger
sur celle-ci, le mot : « route » pouvant être interprété comme faisant référence
plus à la voirie routière qu'à la circulation routière. Néanmoins, aucun doute
ne demeurant sur le champ d'intervention du code actuel, changer d'appellation
aurait pu entraîner des confusions.
Les points communs ou les frontières avec d'autres codes ont aussi été examinés.
Le code de la route comprend deux types de dispositions, les unes techniques
concernant le véhicule ou la route et les autres pénales lorsqu'il s'agit d'incriminer
le comportement des usagers.
Plusieurs infractions sont communes au code pénal et au code de la route et
la question d'une harmonisation entre ces deux textes s'est bien évidemment
posée. Les solutions qui ont été choisies sont explicitées au fur et à mesure
de l'examen des textes concernés mais il convient de préciser dès à présent
que, pour harmoniser l'état du droit entre ces deux codes, la prépondérance
du code pénal a été retenue. De toute évidence, le code de la route est en grande
partie un code pénal de la route. Par ailleurs, il est plus ancien que le code
pénal.
La définition du périmètre du code a également nécessité l'examen des frontières
existant entre le code de la route et le code général des collectivités territoriales,
le code de la voirie routière et le futur code général des transports. Les pouvoirs
de police de la circulation sont définis dans le code général des collectivités
territoriales dont les principaux articles traitant de ce sujet sont rappelés
dans le nouveau code de la route. Il a par ailleurs été décidé de modifier l'articulation
avec le code de la voirie routière à propos du pouvoir de placer en vue du public
la signalisation routière, ce pouvoir devant de toute évidence être inscrit
dans le code de la route et simplement rappelé dans celui de la voirie routière.
Le partage avec le code général des transports dont la réalisation a été décidée
pose des difficultés, au regard notamment des transports routiers de marchandises,
lesquelles ne pourront être résolues que lorsque ce nouveau texte sera réalisé.
Pour l'instant, afin de maintenir ces dispositions dans un ensemble codifié,
il est indispensable de les conserver dans le code de la route dont l'articulation
avec le code général des transports devra être examinée au fur et à mesure de
l'élaboration de ce dernier.
En définitive, le périmètre du code actuel a été conservé puisque la matière
dont il traite est connue de tous.
Seuls quelques textes législatifs, non encore codifiés mais traitant de toute
évidence de la matière concernée, ont été intégrés dans le nouveau code. Il
s'agit :
- de l'article 6 de la loi no 70-597 du 9 juillet 1970 sur la possession d'un
éthylotest ;
- de l'article 3 de la loi no 70-1301 du 31 décembre 1970 sur la mise en fourrière
;
- des articles 1er à 6 de la loi no 72-1097 du 11 décembre 1972 et de l'article
32, IV, de la loi no 85-695 du 11 juillet 1985 sur la qualité d'expert en automobile
;
- de l'article 23 de la loi no 89-469 du 10 juillet 1989 sur le contrôle technique
;
- de l'article 37 de la loi no 96-1236 du 30 décembre 1996 autorisant l'immobilisation
et la mise en fourrière des véhicules en infraction avec la loi sur l'air ;
- de l'article 3 de la loi no 99-505 du 18 juin 1999 relatif à l'enseignement
de la conduite par des associations d'insertion.
Ont également été codifiés quelques articles de loi rendant certaines dispositions
applicables à l'outre-mer : les articles 1er à 4 de la loi no 95-97 du 1er février
1995 rendant applicables à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et
au territoire des îles Wallis-et-Futuna les dispositions concernant la conduite
sous l'empire d'un état alcoolique, l'article 40 de la loi no 96-609 du 5 juillet
1996 rendant applicables à la Polynésie française les dispositions concernant
l'immobilisation et la mise en fourrière.
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Avant de procéder à l'examen particulier de l'ordonnance qui vous est soumise,
il convient de rappeler les principes qui ont guidé la démarche de codification
et de formuler quelques observations sur le contenu du code lui-même.
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La codification s'est faite à droit constant.
La loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption
de la partie Législative de certains codes a donné une définition de cette notion
en précisant que devaient être codifiées les dispositions en vigueur au moment
de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui
seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes
et la cohérence rédactionnelle des textes et pour harmoniser l'état du droit.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 99-421 DC du 16 décembre 1999,
a précisé ce que recouvraient ces notions. Il a notamment décidé que « les modifications
rendues nécessaires pour harmoniser l'état du droit doivent se borner à remédier
aux incompatibilités pouvant apparaître entre des dispositions soumises à codification
». C'est notamment le cas pour les peines complémentaires encourues pour les
infractions d'atteinte involontaire à la vie ou à l'intégrité d'une personne
suivant que l'on applique le code pénal ou le code de la route. Il en est de
même pour le délit de fuite. Afin de procéder à cette harmonisation, il a été
décidé d'appliquer la règle résultant de la loi la plus récente sur la récidive,
à savoir en l'espèce le code pénal, mais de garder les causes d'aggravation
propres à l'utilisation d'un véhicule et contenues uniquement dans le code de
la route.
Dans chaque livre du nouveau code, les dispositions propres à l'outre-mer ont
été rassemblées dans un titre 4, intitulé Dispositions relatives à l'outre-mer.
Ce choix permet, par le rapprochement de ces dispositions de celles applicables
en métropole, de sensibiliser ceux qui seront conduits ultérieurement à modifier
le code, à la nécessité de s'interroger sur les extensions à réaliser.
Par le biais de la codification et conformément à l'habilitation législative,
l'application des textes publiés depuis l'ordonnance no 92-256 du 4 mars 1992
rendant le code de la route applicable à Mayotte a été étendue à cette collectivité.
A plusieurs reprises, la technique dite du code suiveur, c'est-à-dire la possibilité
de rappeler in extenso un ou plusieurs articles d'un autre code, a été utilisée
pour permettre de reproduire dans le code de la route des dispositions contenues
dans d'autres codes mais qui s'appliquent particulièrement au domaine de la
circulation routière. Il en est ainsi des dispositions du code général des collectivités
territoriales pour les pouvoirs de police de la circulation, du code de la voirie
routière pour la définition des voiries, du code de procédure pénale pour les
amendes forfaitaires, du code des assurances sur l'obligation d'assurance et
du code pénal sur le délit de fuite.
Parallèlement, les dispositions de la loi no 85-677 du 5 juillet 1985 tendant
à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation
et à l'accélération des procédures d'indemnisation, qui n'ont pas encore été
intégrées dans le code civil mais ont vocation à l'être, sont rappelées en dispositions
suiveuses.
Enfin, pour faciliter la lecture du code et la recherche des sanctions applicables,
il a été choisi de rapprocher les incriminations des sanctions et, dans la mesure
du possible, de les inscrire dans le même article , dans une rédaction conforme
à celle utilisée dans le code pénal. Ainsi, toutes les peines principales et
complémentaires de même que la perte de points du permis de conduire sont rassemblées
à proximité de l'incrimination. Il en est de même des règles administratives
concernant l'immobilisation ou la mise en fourrière.
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La partie Législative de l'actuel code de la route est organisée, sans logique
apparente, autour de huit titres dont le premier décrit les principales infractions
alors que le titre 6 contient les dispositions générales et que le titre 7 traite
de l'enseignement de la conduite.
Celle du nouveau code qui comprend 163 articles contre 85 précédemment est découpée
en quatre livres, eux-mêmes scindés chacun en quatre titres. Ce nouveau plan,
après présentation des dispositions générales (livre 1er), met en exergue l'importance
de la formation et du comportement du conducteur (livre 2) avant de présenter
les règles techniques et administratives applicables aux véhicules (livre 3)
et les règles de circulation (livre 4). L'organisation des livres et chapitres
est guidée par un souci de chronologie, l'enseignement de la conduite, par exemple
dans le livre 2, étant abordé avant l'obtention du permis de conduire et avant
le comportement sur la route.
Le premier livre est consacré aux dispositions générales : définitions, responsabilité,
recherche et constatation des infractions.
Le champ d'application du code de la route actuel n'est pas expressément défini.
Seule la jurisprudence de la Cour de cassation fournit des éléments sur ce point.
Il aurait été souhaitable que cette lacune soit comblée mais une telle modification
ne pouvait s'inscrire dans l'application du droit constant.
Le premier titre est donc uniquement consacré aux définitions, notamment à celles
des véhicules à moteur et des remorques qui jusqu'à présent n'étaient pas incluses
dans le code alors que ces termes sont employés dans la partie Législative.
L'article L. 22 du code de la route actuel qui prévoit les conditions de la
récidive des contraventions en matière de police de la circulation a été abrogé
puisque le nouveau code pénal a modifié profondément les règles concernant la
récidive. Il n'y a plus de récidive pour les contraventions des quatre premières
classes (et il n'y a d'ailleurs plus de casier judiciaire des contraventions)
et l'article 132-11 du code pénal dispose que, dans le cas où un règlement le
prévoit, l'amende encourue est portée à 20 000 F pour les contraventions de
police de la 5e classe. Des dispositions particulières pour le code de la route
ne se justifient donc plus.
Le chapitre 2 du titre 2 traite de l'indemnisation des victimes d'accident de
la circulation. Il se borne à reprendre en les citant les articles 1er à 6 de
la loi no 85-677 du 5 juillet 1985 qui n'ont été inscrits ni dans le code des
assurances ni dans le code civil mais qui ont vocation à intégrer ce texte conformément
au souhait de la Commission supérieure de codification.
Comme dans chaque livre, le titre 4 contient les dispositions relatives à l'outre-mer.
Pour Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, il présente une grille de lecture
applicable au livre concerné.
Le deuxième livre rassemble tout ce qui concerne le conducteur : enseignement
de la conduite et de la sécurité routière, permis de conduire, comportement
du conducteur.
Au chapitre 1er du titre 2, il avait été envisagé de créer, à la demande de
la Commission supérieure de codification, un article posant le principe de l'exigence
d'un permis de conduire même en dehors des voies ouvertes à la circulation publique,
cette exigence n'étant aujourd'hui inscrite que dans la partie Réglementaire.
Cette proposition n'a pu être retenue compte tenu des limites de la codification
à droit constant.
L'article 4 de la loi no 70-597 du 9 juillet 1970 qui dispose que les examens
du permis de conduire doivent comporter une interrogation sur les effets de
l'absorption d'alcool a été abrogé, car il s'agit d'une question relevant du
domaine réglementaire. Effectivement, le contenu du programme de formation et
des examens du permis de conduire est défini dans la partie Réglementaire du
code.
Dans ce livre apparaît pour la première fois un exemple de rédaction retenue
pour les infractions et leurs sanctions. Cette rédaction s'inspire de celle
utilisée par le code pénal. Néanmoins, aucune harmonisation n'a été réalisée
pour appliquer la règle non écrite mais largement appliquée dans le code pénal
visant à faire correspondre un an d'emprisonnement avec 100 000 F d'amende.
Cette nouvelle présentation des infractions et de leurs sanctions a conduit
à ce que l'alinéa 1 de l'article L. 13, en ce qui concerne les peines complémentaires
correctionnelles, soit abrogé puisque les peines complémentaires sont exposées
sous chacun des articles les prévoyant.
Il convient de souligner que le deuxième alinéa de l'article L. 12 de l'actuel
code de la route a été lui aussi abrogé. Il permettait de ne pas retenir le
cas de récidive de conduite sans permis pour les élèves en leçon de conduite.
Or, de toute évidence, le premier terme de la récidive ne peut jamais être constitué
puisque, par définition, l'élève en leçon de conduite ne peut être poursuivi
pour défaut de permis de conduire.
Pour les cas d'immobilisation et de mise en fourrière, l'article L. 25 du code
actuel en fixe le principe mais les cas sont déterminés en partie Réglementaire
aussi bien pour les délits que pour les contraventions. Le nouveau code redonne
au législateur le pouvoir de déterminer les délits pour lesquels ces mesures
peuvent être prises et permet, par le rapprochement avec l'incrimination, de
déterminer rapidement si cette possibilité est offerte.
Le chapitre 1er du titre 3 présente une utilisation du principe du code suiveur
à propos de l'article 434-10 du code pénal relatif au délit de fuite. Cette
technique conduit à abroger l'article L. 2 du code de la route actuel mais introduit
une difficulté née de l'absence d'harmonisation des peines complémentaires entre
le code pénal et le code de la route.
En effet, le code pénal prévoit la possibilité de prononcer pour le délit de
fuite la peine complémentaire de suspension du permis de conduire pour une durée
de cinq ans (article 434-45). Or, l'article L. 14 du code de la route limite
cette durée à trois ans. De même, les articles L. 1er-1, L. 1er-2 et L. 15 du
code de la route prévoient, pour cette infraction, des peines complémentaires
non prévues par le code pénal. Enfin, l'article L. 17 dispose que certaines
peines complémentaires sont doublées en cas de récidive. Or, le code pénal ne
fixe comme conséquence de la récidive que le doublement des peines principales.
Pour procéder à l'indispensable harmonisation de l'état du droit, il a été décidé
de rappeler les peines complémentaires prévues à l'article 434-45 du code pénal
mais compte tenu de la spécificité de la conduite automobile de garder les peines
complémentaires prévues aux articles L. 1er-1, L. 1er-2 et L. 15 et en revanche
d'abroger la disposition de l'article L. 17 instaurant le doublement des peines
complémentaires en cas de récidive, cette notion étant strictement définie par
le code pénal. Cette règle a été retenue pour l'ensemble des peines complémentaires
encourues du fait soit du code pénal, soit du code de la route pour la même
infraction. Par ailleurs, les aggravations de ces peines, à l'exception de la
récidive, résultant de l'application du code de la route ont été maintenues
du fait de la spécificité de ce texte.
Le titre 4, consacré à l'outre-mer, contient notamment les dispositions relatives
à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique applicables en Nouvelle-Calédonie,
en Polynésie française et dans le territoire des îles Wallis-et-Futuna.
Le troisième livre est intitulé « Le véhicule », ce qui justifie que plusieurs
chapitres du titre 1er ne comportent pas de dispositions législatives puisque
ce domaine relève du pouvoir réglementaire. Cela permet néanmoins de souligner
que le plan a été établi de manière à être utilisé tant pour la partie Législative
que pour la partie Réglementaire. Il faut également indiquer que le nouveau
code ne traite plus ces questions par type de véhicules mais privilégie une
approche par règle applicable, ce qui évite de nombreux renvois internes au
code et permet une lecture plus facile.
Le chapitre 5 du titre 2 traite de l'immobilisation et de la mise en fourrière
des véhicules. Dans ce cadre, l'article L. 25-6 du code de la route, qui prévoit
l'absence de responsabilité de la collectivité publique pour les véhicules placés
dans une fourrière non gardée et non clôturée, a été maintenu même si la question
de son abrogation a été posée puisque, depuis 1997, les fourrières doivent obligatoirement
être gardées et les véhicules placés sous la garde juridique du gardien de fourrière.
Néanmoins, cette obligation étant de nature réglementaire, elle ne pouvait justifier
l'abrogation envisagée.
Le chapitre 6 du titre 2 traite du retrait de la circulation des véhicules accidentés
et par conséquent de la qualité d'expert en automobile. L'organisation de cette
profession résulte de la loi no 72-1097 du 11 décembre 1972. Mais, depuis cette
date, ce texte a été modifié à plusieurs reprises et ses dispositions sont devenues
peu lisibles voire incohérentes. Il apparaissait ainsi que pour être expert
il fallait être titulaire du diplôme mais aussi avoir déjà exercé les activités
liées à cette qualité. Ce texte a donc été réécrit pour inscrire clairement
que pour avoir la qualité d'expert il faut être titulaire du diplôme correspondant
ou avoir obtenu la reconnaissance d'une équivalence, que pour exercer cette
profession il faut être inscrit sur la liste nationale, inscription de droit
lorsque les conditions sont remplies, et qu'enfin cette inscription donne le
droit de rédiger certains rapports et de déterminer la valeur des véhicules
accidentés.
Le titre 4 reprend les articles relatifs à l'immobilisation et à la mise en
fourrière dans une rédaction applicable à la Polynésie française.
Le quatrième livre est consacré à l'usage des voies. Il cite en code suiveur
les dispositions du code général des collectivités territoriales qui définissent
les pouvoirs de police de la circulation routière. Ce code n'étant applicable
ni à Saint-Pierre-et-Miquelon ni dans la collectivité territoriale de Mayotte,
une exclusion expresse est prévue dans le titre 4.
L'article L. 113-1 du code de la voirie routière qui détermine les autorités
compétentes pour placer la signalisation est transféré dans le code de la route.
Il apparaît en effet que cette disposition relève plus de la circulation routière
que de la police domaniale. Cet article sera néanmoins rappelé en code suiveur
dans le code de la voirie routière.
Les autres dispositions législatives de ce livre sont peu nombreuses, car ce
domaine relève en grande partie du pouvoir réglementaire.
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La présente ordonnance comprend elle-même huit articles .
L'article 1er dispose que les dispositions annexées à l'ordonnance constituent
la partie Législative du code de la route.
L'article 2 procède au remplacement, dans tous les textes législatifs, des références
à l'actuel code par celles au nouveau code.
L'article 3 fixe les règles applicables pour la modification de plein droit
des articles de codes ou de lois non codifiées cités dans le nouveau texte.
L'article 4 procède à la modification de l'article L. 113-1 du code de la voirie
routière, comme indiqué dans la présentation du livre 4 du code.
L'article 5 a pour objet de réaliser l'abrogation des textes nouvellement codifiés
dès l'entrée en vigueur de l'ordonnance. Il vise également à assurer l'abrogation,
mais seulement lors de l'entrée en vigueur de la partie Réglementaire du code,
des textes relevant de ce domaine. Il en est ainsi :
- de la deuxième phrase du 3o de l'article L. 2213-2 du code général des collectivités
territoriales, qui qualifie de gênant le stationnement sur les emplacements
réservés aux invalides, mesure relevant de toute évidence du domaine réglementaire
et qui viendra compléter la liste des cas de stationnement gênant ;
- de l'article 4 de la loi no 70-597 du 9 juillet 1970, qui concerne le contenu
de l'examen du permis de conduire ;
- des I, II et VII de l'article 63 de la loi no 98-546 du 2 juillet 1998 définissant
les conditions d'immatriculation des véhicules appartenant aux personnes morales.
L'article 6 rend l'ordonnance, à l'exception de son article 4, applicable en
Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans le territoire des îles Wallis-et-Futuna
et dans la collectivité territoriale de Mayotte dans les conditions prévues
aux dispositions annexées.
L'article 7 prévoit que la partie Législative du nouveau code de la route entrera
en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la partie Réglementaire et au plus
tard le 1er juin 2001, le Gouvernement souhaitant que les parties Législative
et Réglementaire soient applicables à la même date.
L'article 8 est l'article d'exécution.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre
à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.